APELE I STANOWISKA RADY GMINY
Rada jako organ stanowiący gminy, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działa na podstawie i w granicach prawa, podejmując wiążące rozstrzygnięcia w formie uchwały, która jest podstawową formą wypowiedzi organu kolegialnego. Podejmowane przez radę gminy uchwały, co do zasady dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej oraz realizowanych zadań publicznych przez gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Rada działając w tym zakresie realizuje przyznane jej kompetencje uchwałodawcze, które materializują się w formie podejmowanych aktów prawa miejscowego, bądź też aktów o charakterze wewnętrznym.
Z uwagi na różnego rodzaju okoliczności faktyczne, wydarzenia, organy stanowiące gmin coraz częściej wypowiadają się w kwestiach nieodnoszących się wprost do realizowanych przez gminę zadań publicznych. Najczęściej przyjmowaną formą wypowiedzi w tych kwestiach są apele, stanowiska czy też rezolucje organu stanowiącego. Jednak czy taka forma wypowiedzi rady gminy, która bezpośrednio nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej oraz realizowanych zadań publicznych przez gminę jest w ogóle dopuszczalna?
Trzeba mieć na uwadze, że uchwały podejmowane w formie apeli, stanowisk czy rezolucji najczęściej wyrażają pewną intencje lub zapatrywania rady gminy (miasta) na poruszaną kwestię. Uchwały takie nie zawierają nakazów określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności odpowiedniego zachowania się np. organów gminy, czy też podmiotów zewnętrznych. Nie mają charakteru zobowiązującego czy normatywnego, nie zawiera wytycznych stosowania prawa, nie są aktami o charakterze władczym, ale aktami jedynie o charakterze wewnętrznym. Stanowią pewnego rodzaju uzewnętrznienie woli organu stanowiącego, jego stanowiskiem, apelem, który w sferze prawnej pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których są kierowane np. apel do organów administracji rządowej. Akty tego rodzaju często mają charakter jedynie informacyjny, wyrażający określone zapatrywanie organu gminy na wskazaną w nim materię.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 297/17 - „Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 102-103, uw. 14) (…) deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 usg) – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego.”.
Tak też NSA m.in w wyroku z dnia 22 października 2021 r., II OSK 1011/21; w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 552/18; z dnia 2 października 2018 r., II OSK 1804/18 oraz w postanowieniu z dnia 11 lipca 2017 r., I OSK 275/17.
Zatem poza sferą kompetencji prawodawczych, sprowadzających się do wypełniania blankietowych regulacji prawnych, organ stanowiący gminy może przejawiać inny sposób wypowiedzi, w tym poprzez wyrażanie apeli, stanowisk czy opinii. Akty te nie mieszczą się w ramach działalności szeroko pojętego prawodawstwa, a nie posiadając waloru normatywnego, są także umiejscowione poza materią szeroko pojętej działalności kierownictwa wewnętrznego, stanowią wyraz określonej opinii pozanormatywnej i nie wiążącej żadnego z podmiotów. Tym samym w sferze prawnej należy je uznawać jako prawnie irrelewantne. Jednocześnie próżno szukać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym bezpośredniej podstawy prawnej do podejmowania przez radę tego typu aktów, niemniej jednak podstawy takiego działania zazwyczaj pochodzą z zapisów aktów ustrojowych gminny, a więc statutu gminy będącego aktem prawa miejscowego.
Z drugiej jednak strony trzeba zauważyć, że w orzecznictwie kształtuje się także odmienne stanowisko.
Warto przywołać stanowisko, które zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2018 r. (II OSK 2685/18), wobec uchwały rady gminy wyrażającej stanowisko w formie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W tym przypadku Sąd stwierdził, że zarówno art. 6 ust. 1, jak również sam art. 18 ust. 1 nie mogą w kontekście art. 7 Konstytucji RP stanowić podstawy do podjęcia uchwały o takiej treści.
Do tego poglądu można również zaliczyć wyroki wydane w sprawach uchwał dotyczących tzw. „ideologii LGBT”, choć stanowisko uwzględniające skargi wniesione na tego typu uchwały w szerszym aspekcie opierało się o analizę zapisów uchwał w kontekście licznych przepisów dotyczących praw i wolności konstytucyjnych i Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka (np. NSA w wyroku z dnia 12 października 2023 r., III OSK 2177/22 czy też w wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r., III OSK 4240/21).
Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.
Yorumlar