KONSULTACJE SPOŁECZNE W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM - PIERWSZE AKTY NADZORU

Przepisy dotyczące konsultacji społecznych projektów aktów planowania przestrzennego, zawarte w nowym Rozdziale 1A ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej „u.p.z.p.”, stosuje się wobec procedur w sprawie przyjęcia planu ogólnego gminy. Nowe zasady obowiązują również w procedurach opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zostały wszczęte uchwałami intencyjnymi podjętymi od dnia 24 września 2023 r.

Nowe zasady zostały wprowadzone tzw. reformą planowania przestrzennego, tj. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), dalej „ustawa nowelizująca”. Okazuje się, że podczas ponad 18-miesięcznego okresu obowiązywania nowych przepisów o partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym pojawiło się kilka ciekawych kwestii prawnych, które zostały wskazane w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów. Ich analiza może pomóc uniknąć naruszenia zasad przeprowadzania konsultacji społecznych, które mogą skutkować istotnym naruszeniem trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego, a w konsekwencji doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

Na istotę i rolę partycypacji społecznej zwrócił uwagę m.in. Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 24 lipca 2024 r. (WP-I.4131.134.2024), w którym zarzucono gminie przeprowadzenie konsultacji społecznych według nowych zasad w sytuacji, gdy uchwała intencyjna została podjęta jeszcze przed dniem 24 września 2023 r. Organ nadzoru stwierdził nieważność planu miejscowego całości. Wojewoda wskazał:

Zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie tylko pozornej możliwości wpływania na rozwiązania przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednostka dzięki zasadzie partycypacji publicznej ma pełne prawo uczestniczenia w działaniach organów gminy wykonujących określone funkcje w zakresie uchwalenia aktu prawa miejscowego. Tak rozumiana partycypacja publiczna oznacza zespół praw jednostki w stosunku do celów i działań grupowych, a jednocześnie jest rodzajem aktywności społecznej w powiązaniu z działaniami innych osób zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego. Zasada partycypacji publicznej jest wieloetapowym postępowaniem, w czasie którego przedstawiciele społeczności lokalnej nabywają uprawnienia związane z wpływaniem na decyzje władz samorządowych, których działania w sposób bezpośredni lub pośredni decydują o interesach tejże społeczności, a także podmiotów gospodarczych działających w danej przestrzeni. Zasada ta stwarza gwarancje prawnej możliwości uczestniczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest plan miejscowy.

Brak przeprowadzenia konsultacji społecznych według właściwych zasad

Przeprowadzenie konsultacji społecznych projektu aktu planowania przestrzennego według dotychczasowych zasad wobec aktów, dla których uchwałę intencyjną przyjęto po 23 września 2023 r., jest traktowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania aktu. A nowe zasady są bardziej szczegółowe i rygorystyczne co do form, sposobów i zakresu prowadzenia konsultacji społecznych.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 lutego 2025 r. (PN.4131.53.2025), uznał:

Procedurę sporządzenia planu uchwalonego uchwałą Nr (…) z dnia 27 listopada 2024 r. rozpoczęła uchwała intencyjna podjęta w dniu 29 listopada 2023 r., czyli po wejściu w życie ww. zmiany ustawy. W związku z powyższym procedura sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania powinna być przeprowadzona z zastosowaniem przepisów Rozdziału 1a ustawy. Jak wynika z art. 8i ust. 2 ww. ustawy - konsultacje społeczne prowadzi się z wykorzystaniem co najmniej formy, o której mowa w ust. 1 pkt 1 (zbieranie uwag), jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planowania przestrzennego) oraz jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5 (spotkania plenerowe, spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planowania przestrzennego, ankiety, geoankiety, wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta).

Co ciekawe, w akcie nadzoru zwrócono uwagę na kwestię form konsultacji społecznych:

Wśród wymienionych w ustawie form konsultacji społecznych nie wymienia się dyskusji publicznej oraz wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Możliwe jest uznanie że dyskusja publiczna jest formą spotkania otwartego (spełnieni art. 8i ust. 1 pkt 1) jak również, że spełniono wymóg zbierania uwag poprzez umieszczenie w obwieszczeniu informacji o możliwości i formach składania uwag do projektu planu miejscowego oraz uwag do prognozy oddziaływania na środowisko w okresie trwania konsultacji społecznych (spełnieni art. 8i ust. 1 pkt 2), jednakże nie zastosowano żadnej z form wymienionych w ust. 1 pkt 3-5. Ponadto nie wypełniono wymogu wynikającego z art. 8h ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3, 5 po godzinach pracy.

Odwrotne stanowisko należy zastosować wobec aktów, dla których uchwały intencyjne przyjęto przed dniem 24 września 2023 r. Wówczas konsultacje społeczne powinny być przeprowadzone według nowych zasad. Z tego powodu nieważność planu miejscowego w całości stwierdził m.in. Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 15 stycznia 2025 r. (IF-II.4131.4.2025.AJ). Organ nadzoru stwierdził:  

Wobec wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów przejściowych regulujących procedury planistyczne niezakończone w dacie wejścia w życie znowelizowanych przepisów, nie jest dopuszczalne dowolne wybieranie przez organ planistyczny trybu dokończenie procedury planistycznej. Każde zatem działanie prowadzone z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie regulacji będzie stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Podobne stanowisko przyjął Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 7 listopada 2024 r. (WP-I.4131.202.2024).

Brak dyżuru projektanta po godzinach pracy

Art. 8h ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w takich formach jak: spotkania otwarte, panele eksperckie, warsztaty, spotkania plenerowe, spacery studyjne, wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego czy dyżury projektanta po godzinach pracy.

Kwestia przeprowadzania wybranych form konsultacji społecznych po godzinach pracy stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 31 grudnia 2024 r. (PN.4131.389.2024). Organ nadzoru przyjął:

W zakresie konsultacji społecznych (…) tj. dyżuru projektanta, nienależycie została wypełniona dyspozycja art. 17 pkt 13 w związku z art. 8i ust. 1 pkt 5 i art. 8h ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przeprowadzenie tej formy konsultacji w godzinach pracy urzędu, co w ocenie organu nadzoru należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Brak udostępnienia na BIP projektu aktu z raportem z konsultacji społecznych

Przeprowadzanie konsultacji społecznych musi uwzględniać również przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej reformę planowania przestrzennego. Jednym z kluczowych przepisów w tym zakresie jest art. 52 ust. 3 ustawy nowelizującej, który stanowi, że do dnia 31 grudnia 2025 r. projekty aktów planowania przestrzennego, przekazywane do uzgodnień i opiniowania, poddawane konsultacjom społecznym lub przedstawiane radzie gminy, udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ sporządzający projekt oraz w jego siedzibie, wraz z uzasadnieniem, wykazem, o którym mowa w art. 8k ust. 1 u.p.z.p. [wykaz wniosków do projektu wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem], raportem, o którym mowa w art. 8k ust. 2 u.p.z.p. [raport podsumowujący przebieg konsultacji społecznych], oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile ich sporządzenie jest wymagane, najpóźniej w dniu odpowiednio przekazania, ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych lub przedstawienia radzie.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że w toku procedury planistycznej aktualny projekt aktu planowania przestrzennego musi być 3-krotnie udostępniany na BIP i w siedzibie urzędu, wraz z właściwymi dla danego etapu procedury załącznikami, tj. najpierw najpóźniej w dniu przekazania projektu do uzgodnień i opiniowania, w dalszej kolejności najpóźniej w dniu ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych i po raz trzeci najpóźniej w dniu przedstawienia radzie gminy projektu aktu. W tym ostatnim przypadku istotne jest, aby wraz z projektem aktu udostępnić na BIP raport podsumowujący przebieg konsultacji społecznych.

Na tę kwestię zwrócił uwagę Wojewoda Podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 stycznia 2025 r. (P.II. 4131.2.22.2025), stwierdzając nieważność planu miejscowego w całości. Wojewoda uznał:

W zakresie dokumentacji planistycznej zauważa się, iż brak jest dowodu udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznych Gminy (…) kompletnego raportu wraz z załączonymi protokołami z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych, o których mowa w art. 8k ust. 2 ustawy, w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy (…). Przytoczone wyżej niezgodności stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz trybu jego uchwalania, wobec powyższego zastosowanie będzie miał przepis art. 28 ustawy.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.