OCHRONA GRUNTÓW ROLNYCH W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM
Przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest ograniczone ustawowo. W orzecznictwie od lat wskazuje się, że ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od zasady. Przepisy określają zasady i warunki, na podstawie których można przeznaczyć grunt rolny na cele nierolnicze i nieleśne. Nowe regulacje w tym zakresie wprowadziła reforma planowania przestrzennego z 2023 r., w szczególności w zakresie gruntów rolnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82), dalej „ustawa”, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwych organów, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to prymat planu miejscowego dla przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Warto jednak podkreślić, że regulacji tej nie stosuje się ani do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (np. dla terenów zamkniętych), ani do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (art. 10a ustawy). W konsekwencji, analizowana ochrona gruntów rolnych dotyczy wyłącznie obszarów wiejskich.
Ustawa określa procedurę odrolnienia gruntów chronionych. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, tj. Ministra Rolnictwa. Zasada ta została powtórzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej „u.p.z.p.”, gdzie w art. 17 pkt 6 c) przyjęto, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) – w toku procedury opracowania planu miejscowego – występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (i leśnych) na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
Naruszenie powyższych wymogów powszechnie traktowane jest jako istotne naruszenie prawa w zakresie procedury planistycznej. Jak wskazał NSA m.in. w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 242/18):
"(...) brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, (w sytuacji gdy jest wymagana) na cele nierolnicze (nieleśne), stanowi naruszenie procedury uchwalania planu uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. W świetle art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), w ramach procedury planistycznej."
Należy zauważyć, że obecnie obowiązujące przepisy nie określają dla Ministra Rolnictwa terminu na wydanie decyzji. Sytuacja zmieni się od dnia 1 stycznia 2026 r., kiedy wejdzie w życie znowelizowany reformą planowania przestrzennego z 2023 r. art. 7 ust. 3 ustawy. Wówczas zacznie obowiązywać regulacja, zgodnie z którą termin na wyrażenie zgody rolnej / leśnej wynosi 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Brak wyrażenia zgody albo odmowy wyrażenia zgody w tym terminie będzie uważać się za równoznaczny z wyrażeniem zgody.
Reforma planowania przestrzennego wprowadziła interesującą zmianę do art. 7 ust. 2a ustawy, który przewidywał okoliczności, w których można było pominąć zgodę ministra. Zgodnie z poprzednio obowiązującym brzmieniem tego przepisu, nie wymagano uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniały łącznie następujące warunki:
co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;
położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych;
ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Według nowego brzmienia tego przepisu: nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, w warunkach tego przepisu, będzie można przeznaczyć grunty rolne na cele nierolnicze i nieleśne nie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przede wszystkim należy spostrzec, że nowe brzmienie art. 7 ust. 2a ustawy nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Oznacza to, że zmiana nastąpiła w dniu 24 września 2023 r. (w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej tzw. reformę planowania przestrzennego) i w konsekwencji znowelizowany przepis art. 7 ust. 2a należało zacząć stosować nawet do toczących się już w tym dniu procedur.
Z drugiej strony obecnie nie można jeszcze stosować nowego brzmienia art. 7 ust. 2a ustawy. Możliwość skorzystania z wyłączenia wymogu uzgodnienia z ministrem jest bowiem uzależnione od wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy, który może zostać określony wyłącznie w planie ogólnym gminy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p.).
Ustawa zmieniająca z 7 lipca 2023 r. nie zawiera przepisów przejściowych dla stosowania zmiany art. 7 ust. 2a ustawy w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 51/24 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 239/24). Takim przepisem – zdaniem sądów – nie jest art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r., w myśl którego do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, gdyż taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowo warto wskazać na dwa zagadnienia w znowelizowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczą ochrony gruntów rolnych.
Po pierwsze, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagające zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy wyklucza możliwość zastosowania postępowania uproszczonego dla przyjęcia planu miejscowego (art. 27b ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).
Po drugie, określono sytuację, w której zgoda ministra na odrolnienie gruntu jest zamieniona na opinię ministra. Zgodnie z art. 37na ust. 1 u.p.z.p., Rada Ministrów może wystąpić do wojewody o wydanie zarządzenia w sprawie planu miejscowego dla inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa Państwa lub gospodarki narodowej, o planowanych kosztach inwestycji wynoszących co najmniej 500 mln zł oraz liczbie nowych miejsc pracy wynoszącej co najmniej 50. W toku procedury przyjęcia takiego zarządzenia, zgody, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. b i c, zastępuje się opiniami (art. 37na ust. 2 pkt 4 lit. a u.p.z.p.).
Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.
Comments