ZGŁOSZENIE ZEWNĘTRZNE SYGNALISTY - RADA GMINY (MIASTA) JAKO ORGAN PUBLICZNY?

W poprzednim artykule (Procedura przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych sygnalistów – obowiązek rady gminy?) poruszyliśmy kwestię braku konsekwencji ustawodawcy w zakresie kształtowania zapisów ustawy o ochronie sygnalistów w aspekcie definicji „organu publicznego”, co w rezultacie doprowadziło do braku spójności całej regulacji. Z kolei to wszystko spowodowało duże zamieszanie wśród samorządów, które (nie ma co się dziwić) mają duże wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania ustawy.

Konsekwencją powyższego było złożenie wniosku przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego o odniesienie się przez Ministerstwo Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej do zgłaszanych problemów z wdrażaniem ustawy o ochronie sygnalistów, przede wszystkim w zakresie podmiotów zobowiązanych do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych (posiedzenie w dniu 27 listopada 2024 r.).

Niestety jedyne co usłyszano na posiedzeniu to, że – „Uzgodniona definicja została zmieniona na obecnie obowiązującą wskutek decyzji politycznej podjętej na późniejszym etapie prac legislacyjnych”.

W zakresie pojęcia organu publicznego, w kontekście organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, pojawiają się poglądy, że nie jest on organem publicznym na gruncie tej ustawy, gdyż nie spełnia jego definicji w zakresie podejmowania działań następczych.

Wydaje się, że w warto w tej kwestii zwrócić uwagę na poszczególne regulacje samej ustawy, ale także przepisy regulujące status i kompetencje organu stanowiącego.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie sygnalistów, organami publicznymi są organy jednostek samorządu terytorialnego, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1. Zatem definicja organu publicznego została powiązana z podejmowaniem działań następczych w dziedzinach wskazanych w ustawie.

Z kolei działaniem następczym jest działanie podjęte przez organ publiczny w celu oceny prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącemu przedmiotem zgłoszenia, w szczególności przez postępowanie wyjaśniające, wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesienie oskarżenia, działanie podjęte w celu odzyskania środków finansowych lub zamknięcie procedury realizowanej w ramach wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych lub procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych (art. 2 pkt 1).

Zakres definicji działań następczych został określony w sposób szeroki, podobnie zresztą jak dziedziny, z którymi ustawa wiąże naruszenia prawa jako działania lub zaniechania niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa.

Wracając jednak do samych działań następczych, warto zwrócić uwagę, że obejmują on np. postępowanie wyjaśniające czy też wszczęcie kontroli.

Z kolei, w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem kontrolnym w gminie jest rada gminy. Rozwinięciem powyższego jest art. 18a ust.1 - rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Zatem powstaje już na tym etapie pytanie, czy rada gminy z uwagi swoje kompetencje kontrolne, i realną możliwość prowadzenia kontroli nie tylko samego wójta, ale także gminnych jednostek organizacyjnych, nie wpisuje się w zakres pojęciowy działań następczych?

Z kolei, sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym np. pracownik czy osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zatem sygnalistą zewnętrznym może być również pracownik gminnej jednostki organizacyjnej.

Dodatkowo, można również wskazać na zagadnienie wygaszenia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, które następuje w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Czy tego typu naruszenia prawa przez członka organu stanowiącego mieszczą się w zakresie dziedzin, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy? Niewątpliwie bowiem w takich sprawach organ stanowiący jest właściwy chociażby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co już stanowi element działań następczych.

Aby jeszcze bardziej skomplikować sytuację, można zwrócić uwagę na wyłączenia z procedury zgłoszeń wewnętrznych (art. 23 ustawy o ochronie sygnalistów), a więc podmioty prawne, na rzecz których wykonuje pracę zarobkową mniej niż 50 osób, a w kontekście samych samorządów - jednostek organizacyjne gminy lub powiatu liczących mniej niż 10 000 mieszkańców (swoją drogą nie wiadomo skąd ustawodawca wziął powiat liczący mniej niż 10 000 mieszkańców).

Czy zatem zgłoszenie zewnętrzne może dotyczyć jednostki organizacyjnej gminy, która nie ma obowiązku ustalenia procedury wewnętrznej (a więc wewnętrznego kanału rozpatrywania takich zgłoszeń)?

Zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie sygnalistów, sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego. Zgłoszenie zewnętrzne jest przyjmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich albo organ publiczny. W tej sytuacji zgłoszenie jest przyjmowane już nie przez podmiot prawny, a więc w tym przypadku jednostkę organizacyjną gminy, ale organ publiczny, niejako na „wyższym poziomie”.

Na koniec, jeszcze jedna kwestia, a mianowicie zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów, organ publiczny, po pierwsze przyjmuje zgłoszenie, a następnie  dokonuje wstępnej weryfikacji zgłoszenia zewnętrznego, polegającej na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy informacji o naruszeniu prawa, oraz na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy naruszeń prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu, a jeżeli nie należy - na ustaleniu organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych.

Zatem przed samym rozpatrzeniem zgłoszenia zewnętrznego, organ publiczny musi podejmować czynności polegające na zweryfikowaniu czy jest właściwy do podjęcia działań następczych, a jeżeli nie to musi ustalić inny organ, który jest właściwy.

Nie ulega wątpliwości, że obecna regulacja ustawy o ochronie sygnalistów, w zakresie jej stosowania wobec organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zawiera wiele niejasności, a prawidłowe zastosowanie przepisów ustawowych wymaga wielu zabiegów interpretacyjnych, w tym również o charakterze systemowym.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.