SKARGI, WNIOSKI I PETYCJE – CZYM SIĘ RÓŻNIĄ

Konstytucja RP w art. 63 przyznaje każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa, a właściwie dwie ustawy: Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej „k.p.a.”) oraz ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870).

W praktyce zdarza się, że organy właściwe do rozpatrywania skarg, wniosków i petycji rozpatrują pisma, które nie wypełniają znamion skargi, wniosku czy petycji. Analiza wystąpień pokontrolnych wojewodów prowadzi do wniosku, że takie błędy popełniają również organy jednostek samorządu terytorialnego.

Forma zewnętrzna pisma

Art. 222 k.p.a. stanowi, że o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Podobna regulacja znajduje się w art. 3 ustawy o petycjach, zgodnie z którym o tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna. Oznacza to, że właściwa kwalifikacja pisma powinna być oparta na jego treści, a nie nazwie pisma. Na przykład, jeśli osoba wnosząca pismo nazwa je „wnioskiem”, ale jednocześnie formułuje w nim żądania właściwe dla skargi (np. zawiera zarzuty dotyczące niewłaściwego wykonywania zadań przez organ jednostki samorządu terytorialnego), obowiązkiem organu jest ocenić treść pisma i na tej podstawie dokonać jego kwalifikacji.

Przedmiot skargi

Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten zawiera tylko przykłady spraw mogących stanowić przedmiot skargi. Jego analiza prowadzi do wniosku, że skarga dotyczy negatywnej oceny działania lub braku działania organu lub jego pracowników.

Postępowanie skargowe jest ukierunkowane na sposób działania organu lub pracownika organu, mający na celu ujawnienie zarzucanych nieprawidłowości i ich ocenę przez inny organ wyznaczony przepisami k.p.a. Postępowanie to nie zmierza do wiążącego strony rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponadto, postępowanie przed sądem administracyjnym i postępowanie skargowe nie są postępowaniami konkurencyjnymi, ze względu na odrębny przedmiot. Dlatego też skarga do sądu administracyjnego nie stanowi skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a.

Przepisy regulują sytuacje składania skarg w sprawach indywidualnych, w których może toczyć się, toczy się bądź toczyło się postępowania administracyjne. Takie skargi nie podlegają rozpatrzeniu w trybie skargowym, ale mogą mieć wpływ na postępowania administracyjne – w zależności od etapu postępowania i pozycji osoby wnoszącej skargę w tym postępowaniu. Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Natomiast w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami k.p.a. Z kolei, skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. Dodatkowo, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione.

Przedmiot wniosku

Przedmiotem wniosku – według art. 241 k.p.a. – mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Również w tym przypadku ustawodawca przestawia jedynie przykłady zagadnień mogących stanowić przedmiot wniosku. W przeciwieństwie do skargi, kwestie stanowiące przedmiot wniosku posiadają charakter pozytywny, mają na celu ulepszenie i usprawnienie realizacji zadań przez organy administracji publicznej i odnoszą się do przyszłości, tj. do działań, które mogą być dopiero podjęte.

Jakkolwiek wyliczenie spraw, które mogą zgodnie z art. 241 k.p.a. stanowić przedmiot wniosku, ma jedynie charakter przykładowy, to jednak oczywiste jest, że celem wniosku powinna być optymalizacja działania administracji, a nie żądanie udostępnienia określonych dokumentów (postanowienie WSA z Krakowie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 213/18). Trudności może powodować właśnie odróżnienie wniosku złożonego w trybie przepisów k.p.a. od wniosku złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Ten drugi rodzaj wniosku podlega szczególnej procedurze rozpatrywania, a jego przedmiot musi odnosić się do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem, wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 798/22).

Przedmiot petycji

Art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach zawiera przykładowe zagadnienia, które mogą być zawarte w petycji. Przepis ten stanowi, że przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.

Pobieżna analiza przytoczonego przepisu może prowadzić do wniosku, że przedmiot petycji jest zbliżony do przedmiotu wniosku. W tym przypadku, w przeciwieństwie do skargi, kwestie stanowiące przedmiot petycji również posiadają charakter pozytywny, mogą mieć na celu usprawnienie realizacji zadań przez organy administracji publicznej i odnoszą się do przyszłości, tj. do działań, które mogą być dopiero podjęte. Kryterium rozróżnienia petycji i wniosku może być stopień konkretyzacji sformułowanego żądania. Innymi słowy, żądanie petycji jest mniej skonkretyzowane i tym samym bardziej ogólne, natomiast wniosek zawiera żądanie konkretne, ograniczające możliwe sposoby reakcji jego adresata (M. Floraczak-Wątor, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja, t. 1, 2016, Nb 39). Przywołany przepis wyraźnie różnicuje prawny charakter żądanych w petycji działań, mówiąc o zmianie przepisów prawa, rozstrzygnięciu i innym działaniu, jak również dokonuje charakterystyki celów, których osiągnięciu służy wniesienie petycji, określając przedmiot sprawy, której postulowane działanie może dotyczyć. W konsekwencji podmiot wnoszący petycję musi w niej wskazać zarówno cel, jaki organ powinien osiągnąć w swojej działalności, jak i prawną formę działania, której zastosowanie – w jego ocenie – ma prowadzić do realizacji zawartego w petycji postulatu (S. Gajewski, Petycja, skarga, wniosek Uwagi na marginesie Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, w: Studia Prawa Publicznego, 2014, Nr 4 (8), s. 165).

Jeśli organ ma dalsze wątpliwości …

Może się jednak zdarzyć, że pomimo dogłębnej analizy złożonego pisma, organ ma dalej wątpliwości dotyczące charakteru pisma i jego właściwej kwalifikacji. W takiej sytuacji pozostaje wezwanie wnoszącego pismo o doprecyzowanie charakteru żądania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 1116/23) wskazał:

Należy podkreślić, że to nie organ, a strona (…) formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu, czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku zaś niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji podmiotu go składającego, gdyż to on jest dysponentem przysługujących mu uprawnień do inicjowania postępowania. Zatem w razie niejasności co do rzeczywistych intencji zawartych w piśmie składanym organowi administracji, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie jego autora do sprecyzowania żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.